Размещение информации в формате открытых данных. Что такое Открытые данные? Открытие правительственных данных для НКО

Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России) от 27 июня 2013 г. N 149 г. Москва "Об утверждении Требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети "Интернет" в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования"

В соответствии с частью 5 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N 7, ст. 776; 2011, N 29, ст. 4291), а также Положением о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2008 г. N 418 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 23, ст. 2708; N 42, ст. 4825; N 46, ст. 5337; 2009, N 3, ст. 378; N 6, ст. 738; N 33, ст. 4088; 2010, N 13, ст. 1502; N 26, ст. 3350; N 30, ст. 4099; N 31, ст. 4251; 2011, N 2, ст. 338; N3, ст. 542; N6, ст. 888; N14, ст. 1935; N21, ст. 2965; N 44, ст. 6272; N 49, ст. 7283; 2012, N 20, ст. 2540; N 37, ст. 5001; N 39, ст. 5270; N 46, ст. 6347; 2013, N 13, ст. 1568), приказываю:

1. Утвердить прилагаемые Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети " " в форме , а также для обеспечения ее использования.
2. Направить настоящий приказ на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации.

Министр Н. Никифоров

Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам, необходимым для размещения информации государственными органами и органами местного самоуправления в сети "Интернет" в форме открытых данных, а также для обеспечения ее использования

1. Общедоступная информация, размещаемая государственными органами и органами местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее - сеть Интернет) в форме открытых данных, должна иметь формат, допускающий ее автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного использования.

2. Общедоступная информация в форме открытых данных размещается на сайте в сети Интернет, в том числе на сайте государственного органа и органа местного самоуправления (далее - сайт), в формате CSV или XML либо в ином формате, позволяющем осуществлять автоматизированную обработку информации, который соответствует национальным и международным стандартам структурирования информации.

3. Для размещения общедоступной информации в форме открытых данных на сайте должна быть создана специальная страница открытых данных (далее - специальная страница), а также отдельные страницы для размещения наборов открытых данных (систематизированных совокупностей локализованных сведений в форме открытых данных, состоящая из отдельных элементов, характеризующихся набором атрибутов, и позволяющая автоматизированным системам без участия человека идентифицировать, интерпретировать и обрабатывать такие элементы).

4. При размещении общедоступной информации в форме открытых данных учитывается периодичность размещения информации, установленная перечнями, предусмотренными статьей 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2009, N7, ст. 776; 2011, N29, ст. 4291).

5. Государственный орган (орган местного самоуправления) обеспечивает работоспособность сайта (включая работу специальной страницы) под нагрузкой, определяемой числом обращений к сайту, двукратно превышающей максимальное суточное число обращений к сайту, зарегистрированных за последние 6 месяцев эксплуатации сайта; вновь созданного либо функционирующего менее 6 месяцев сайта - под нагрузкой не менее 100 000 обращений к сайту в месяц.

6. Требования к средствам защиты информации, обеспечивающим доступ к общедоступной информации в форме открытых данных, определяются государственными органами и органами местного самоуправления с учетом положений приказа Минкомсвязи России от 25 августа 2009 г. N 104 "Об утверждении Требований по обеспечению целостности, устойчивости функционирования и безопасности информационных систем общего пользования" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 25 сентября 2009 г., регистрационный N 14874) и приказа ФСБ России и ФСТЭК России от 31 августа 2010 г. N489 "Об утверждении Требований о защите информации, содержащейся в информационных системах общего пользования" (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 13 октября 2010 г. N 18704).

7. Специальная страница должна содержать реестр открытых данных, в котором размещается перечень наименований наборов открытых данных. Наименования наборов открытых данных имеют форму гиперссылок, обеспечивающих прямой доступ к страницам наборов открытых данных.

8. При описании данных, а также информации о данных, их составе структуре и содержании, необходимо придерживаться спецификаций, содержащихся в абзацах втором - четвертом пункта 6 Технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденных приказом Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 27 декабря 2010 г. N 190 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации от 29 декабря 2010 г. N 19425).

9. Государственный орган (орган местного самоуправления) обеспечивает условия свободного доступа пользователей к общедоступной информации, размещенной на специальной странице сайте в форме открытых данных.

Организация свободного доступа к общедоступной информации в форме открытых данных осуществляется в соответствии с требованиями:

а) доступ к общедоступной информации в форме открытых данных не требует регистрации и авторизации, в случаях, если иное не предусмотрено постановлениями Правительства Российской Федерации;

б) пользование общедоступной информацией в форме открытых данных не может быть обусловлено требованием использования пользователями определенных веб-обозревателей или установки на технические средства пользователей специального программного обеспечения.

10. Для организации свободного поиска и получения общедоступной информации в форме открытых данных государственный орган (орган местного самоуправления) должен создать следующие условия:

а) специальная страница должна иметь собственное наименование "Открытые данные";

б) на главной странице сайта должна располагаться гиперссылка, обеспечивающая доступ на специальную страницу, с названием "Открытые данные";

в) специальная страница должна иметь гиперссылку на каталог метаданных;

г) реестр открытых данных должен содержать гиперссылки на страницы наборов открытых данных;

д) паспорт набора открытых данных должен содержать гиперссылку на содержание набора открытых данных.

11. В целях защиты общедоступной информации, размещаемой на сайте в форме открытых данных, должно быть обеспечено:

использование средств усиленной квалифицированной электронной подписи в соответствии с законодательством Российской Федерации;

использование сертифицированных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, средств защиты информации от неправомерных действий, в том числе средств криптографической защиты информации;

применение сертифицированных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, программных и аппаратных средств защиты, средств защиты от распределенных атак на сайт с целью создания условий, при которых пользователи сайта не смогут получить к нему доступ либо доступ будет затруднен, фильтрации и блокирования сетевого трафика;

ведение электронных журналов учета операций, выполненных с помощью программного обеспечения и технологических средств, используемых для публикации, актуализации, удаления, предоставления информации в форме открытых данных, позволяющих обеспечивать учет всех действий, фиксировать точное время, содержание изменений и информацию об уполномоченном лице соответствующего государственного органа (органа местного самоуправления);

ежедневное копирование всей размещенной на сайте информации в форме открытых данных, а также данных электронных журналов учета операций на резервный материальный носитель, обеспечивающее возможность их восстановления;

Информации в форме открытых данных от уничтожения, модификации, блокирования, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;

хранение информации не менее 10 лет в соответствии с условиями функционирования сайта.

12. Общедоступная информация в форме открытых данных должна размещаться на русском языке.

Допускается указание наименований иностранных юридических лиц, фамилий и имен физических лиц с использованием букв латинского алфавита.

Оставьте свой комментарий!

Это руководство посвящено открытым данным , но что же это в точности такое? В частности, что делает открытые данные открытыми, и о каких именно данных мы говорим.

Что значит открытость?

Это руководство посвящено открытым данным - но что же в точности такое открытые данные? Открытые данные в нашем случае описывает определение открытости_:

Открытые данные - это информация, которую кто угодно может свободно использовать и распространять. Допустимы лишь требования указывать источник данных и распространять их на тех же условиях, что и исходные.

Полное определение открытости_ раскрывает в деталях, что это значит. Выделим самое важное:

Доступность и читаемость: данные должны быть доступны целиком не дороже разумной стоимости их воспроизведения; желательно через интернет. Формат данных должен быть удобным для чтения и изменения.
Повторное использование и распространение: данные должны предоставляться на условиях, которые разрешают их повторное использование и распространение, в том числе - в комбинации с другими наборами данных.
Всеобщее участие: каждый должен иметь возможность использовать и распространять данные. Не должно быть дискриминации областей применения, людей или групп. Например, ограничение «только для некоммерческого использования», которое запрещает «коммерческое» применение, или ограничение возможных областей применения (к примеру, только в образовании), недопустимы.

Если у вас возник вопрос, почему так важно чётко определить, что значит открытость и почему используется такое определение, есть простой ответ: интероперабельность .

Интероперабельность означает способность различных систем и организаций работать совместно (англ. inter-operate). В данном случае, речь идёт о способность к взаимодействию - или «перемешиванию» различных наборов данных.

Интероперабельность важна, поскольку позволяет различным компонентам работать вместе. Возможность выделения компонентов и их «сборки» в единое целое - ключевая для построения больших и сложных систем. Без интероперабельности это практически невозможно - вспомним известную легенду о Вавилонской башне, когда (не)способность общаться (взаимодействовать) загубила строительство.

Что-то подобное происходит и с данными. Суть «общего» в данных или коде состоит в том, что «открытый» материал, содержащийся в них, можно беспрепятственно смешать с другим «открытым» материалом. Такое взаимодействие, безусловно, - ключевой фактор, позволяющий достичь основного практического преимущества «открытости»: значительных улучшений в части комбинирования различных наборов данных и, как следствие, возможность разрабатывать больше качественных продуктов и услуг (эти преимущества детально рассмотрены в разделе «Почему Открытые Данные»).

Благодарю чёткому определение открытости вы можете быть уверены, что получив два набора открытых данных из двух разных источников, вы сможете скомбинировать их. Это означает, что мы избегнем нашей «вавилонской башни»: множества наборов данных, которые невозможно (или почти невозможно) соединить в большую, по-настоящему полезную, систему.

О какой информации идет речь?

Читатели уже видели примеры всевозможных данных, которые уже открыты или могут стать открытыми - и ниже мы дадим ещё примеров. Однако, полезно будет остановиться ненадолго на том, какие данные являются или могут стать открытыми - и, что не менее важно, что открытым не будет.

Главное, что когда мы открываем данные, нас интересуют обезличенные данные, то есть не содержащие информацию об отдельных людях.

Использование правительственных данных порой также ограничено из соображений национальной безопасности.

Открытые данные (ОД) в широком смысле - это та часть раскрываемой органами государственной власти и местного самоуправления информации, которая отвечает требованиям:

свободы доступа;
свободы использования;
автоматической обработки (машиночитаемости).

Механизмом внедрения ОД в практику государственной работы в России является одноименный проект «Открытые данные» («ОД»), осуществляемый под эгидой Открытого правительства . Как важный элемент этот проект встраивается в механизм обеспечения общего принципа открытости правительства и, шире, - всего государства.

Целью проекта «ОД» является реализация экономического и социального потенциала открытых данных, находящихся в распоряжении государства, путем вовлечения их в оборот негосударственного сектора. По сути речь идет о содействии формированию информационного общества и экономики знаний .

Комплекс задач , который решается в рамках проекта:

помочь бизнесу увидеть в открытых данных источник своего роста;
примирить чиновников с необходимостью открытия данных;
вовлечь IT-сообщество в разработку приложений на основе ОД;
заинтересовать граждан в использовании этих приложений.

Экономический эффект от вовлечения ОД в оборот в России пока оценивается по единичным примерам. Так, по расчетам НИУ ВШЭ , совокупный экономический эффект от использования приложений на основе ОД в сфере общественного транспорта Москвы может составить более 58 млрд рублей в год.

При этом прямой и косвенный ежегодный эффект от распространения ОД в Евросоюзе оценивается к 2020 г. в 1,9% его ВВП, или 200 млрд евро . А потенциальный экономический эффект на глобальном уровне аналитики McKinsey Global Institute оценивают в $3,2–5,5 трлн в год .

Социальный эффект отчасти связан с экономическим: из упомянутых выше 58 млрд руб. 8,9 млрд получаются за счет уменьшения времени поездки на общественном транспорте, 41,5 млрд - на транспорте личном, а почти 12 млрд - за счет сокращения времени ожидания на остановках. Однако его главная составляющая заключается в том, что открытость данных работает на повышение доверия к государству со стороны населения.

Открытые данные создают среду win-win, в которой выигрывают все связанные стороны: граждане получают больше качественных сервисов, бизнес - перспективный рынок, государство - доверие со стороны общества и диверсификацию экономики. И все выигрывают в качестве принятия решений , которое напрямую зависит от степени информированности.

УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОМ И ЕГО НОРМАТИВНАЯ БАЗА

Проект «ОД» является одним из механизмов реализации Стандарта открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Правительством РФ (N 93-р от 30 января 2014 г.). Стандарт включает в себя Концепцию, а также методические рекомендации по внедрению принципов открытости и методику оценки уровня открытости.

Помимо проекта «ОД», к механизмам открытости, заложенным в Стандарте, относятся:

работа с целевыми аудиториями конкретного министерства или ведомства;
принятие планов деятельности на 2013–2018 годы и ежегодной публичной декларации целей и задач с отчетом об их исполнении;
размещение информации о деятельности в сети Интернет;
публичная отчетность;
независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;
обеспечение понятности нормативно-правового регулирования и государственных политик;
взаимодействие с общественными советами при ФОИВ;
взаимодействие со СМИ;
работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.

Координатором проекта «ОД» является созданный в рамках Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого правительства (руководит Д.А. Медведев) (руководит М.А. Абызов), включающий в себя представителей как государственных, так и негосударственных структур - субъектов РФ, министерств и ведомств, экспертного сообщества, интернет-компаний. Этот совет:

разрабатывает механизмы открытия данных и предложения по решению связанных с этим процессом организационных, юридических и технических проблем;
обеспечивает коммуникацию с гражданами, бизнесом, экспертным сообществом, помогая выбрать приоритеты при раскрытии государственной информации;
популяризирует идею открытых государственных данных, выявляет и продвигает наилучшие практики и возможности для развития бизнеса;
является механизмом обратной связи для оценки общего экономического и социального эффекта от раскрытия государственных баз данных.

Сфера ОД регулируется в основном:

Указом Президента РФ (№ 601 от 7 мая 2012) «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»;
Федеральным законом (№ 149-ФЗ, вступил в силу 27 июля 2006) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
Федеральным законом (№ 8-ФЗ, вступил в силу 9 февраля 2009) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;
Федеральным законом (№ 112-ФЗ, вступил в силу 1 июля 2013) «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"»;
Распоряжением Правительства РФ (№ 1187-р от 10 июля 2013), утвердившим перечень общедоступной информации, обязательно раскрываемой в форме открытых данных. Этот перечень включает семь наборов:

1. Наименования территориальных органов и представительств (представителей) федерального органа исполнительной власти за рубежом (при наличии).

2. Наименования подведомственных организаций (при наличии).

3. План проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на очередной год.

4. Результаты плановых и внеплановых проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в пределах их полномочий, а также результаты проверок, проведенных в федеральном органе исполнительной власти, его территориальных органах и подведомственных организациях.

5. Статистическая информация, сформированная федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральным планом статистических работ, а также статистическая информация по результатам проведенных плановых и внеплановых проверок.

6. Сведения о вакантных должностях государственной гражданской службы, имеющихся в федеральном органе исполнительной власти и его территориальных органах.

7. Реестры лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти.

Открытие иных наборов данных носит факультативный характер.

Совет по открытым данным (СОД) готовит и выносит на рассмотрение Правительственной комиссии (ПК) рекомендации по развитию всей экосистемы открытых данных. На уровне ПК происходит согласование различных точек зрения и интересов, а также учет экспертных мнений. Оформляются рекомендации правительственными распоряжениями и постановлениями или фиксируются протоколами самой ПК. Так, именно протоколом оформлен действующий план мероприятий («дорожная карта») «Открытые данные Российской Федерации» на 2015–2016 гг.

ДОРОЖНАЯ КАРТА

Первый системный «подход к снаряду» в области ОД был осуществлен в 2012–2014 гг., когда была принята и реализована Концепция открытых данных Российской Федерации, заложившая институциональные, правовые и технологические основы системы ОД, включая:

разработку методической и нормативной документации;
принятие основных инструментов паспортизации, регистрации и публикации открытых данных;
принятие первых планов раскрытия государственных и муниципальных данных;
ввод в эксплуатацию Единого портала открытых данных РФ http://data.gov.ru/.

Согласно ныне действующей «дорожной карте» 2015–2016:

в 2015–2016 годах федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) должны по определенному графику раскрыть около 300 приоритетных социально значимых наборов данных, сгруппированных в 27 тематических направлений (эта задача решается с существенным опережением графика: к сентябрю 2015 года на федеральном уровне опубликовано более 5000 наборов); в частности, речь идет о результатах ЕГЭ, статистике по рынку труда и средних уровнях оплаты труда по сферам занятости, мониторинге цен на недвижимость, оплате труда и имуществу государственных служащих и т.д.
в 2015 году все ФОИВ должны создать на своих интернет-ресурсах разделы открытых данных (к началу года таковых было 90%) и раскрыть приоритетные наборы (было 80%);
должны быть подготовлены изменения в законодательство в части:

Отнесения деятельности в области ОД к социально ориентированной, субсидируемой государством (ФЗ «О персональных данных», «О коммерческих организациях»);

Введения презумпции общедоступности первичных статистических данных (ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в РФ»).

Отчеты о реализации мероприятий «дорожной карты» все ФОИВ должны представлять в Минэкономразвития России (МЭР) ежеквартально. В свою очередь, МЭР совместно с СОД должны вести мониторинг качества и своевременности исполнения плана, а сводный отчет представить в ПК.

ИНСТРУМЕНТЫ РАСКРЫТИЯ

Основным рабочим инструментом проекта «ОД» являются (МР).

С помощью МР до владельцев данных (государственных и муниципальных служащих) и их публикаторов (специалистов внутренних ИТ-подразделений или компаний, привлекаемых на основе контракта) доводятся:

требования к содержанию информационных ресурсов;
технические требования к форматам представления ОД;
состав и принципы взаимодействия элементов национальной инфраструктуры ОД.

Требования к самим МР сформулированы так:

актуальность;
структурированность;
адресность;
соответствие законодательству РФ, корректное и достаточно подробное разъяснение норм права;
соответствие лучшим отечественным организационным практикам;
соответствие действующим национальным и международным техническим стандартам;
наглядность и иллюстрирование примерами.

Постоянно обновляемые МР разрабатывает Минэкономразвития, а утверждают Правительственная комиссия и Совет по открытым данным.

Также в рамках проекта «ОД» проводятся:

конкурсы для разработчиков приложений на основе ОД (включая Всероссийский конкурс «Открытые данные РФ»);
открытые заседания СОД (и иные виды публичной активности, способствующей популяризации идеи использования ОД);
курсы онлайн-обучения раскрытию данных для чиновников разного уровня.

Открываемые данные сконцентрированы на Едином портале ОД , а также представлены на порталах отдельных федеральных (например, http://mkrf.ru/opendata/ , http://www.rosminzdrav.ru/opendata , http://www.rosmintrud.ru/opendata/) и региональных/муниципальных органов власти (общепризнанными лидерами на региональном и муниципальном уровне стали Москва и Татарстан) .

Разработчиком Единого портала, а также методологом работы с ним является Минэкономразвития, а за его техническую реализацию отвечает Минкомсвязи. Правительственная комиссия и Совет по открытым данным отвечают за координацию проекта и редактирование информации.

ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА ПЕРСПЕКТИВ ОД В РОССИИ И РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ИХ ДОСТИЖЕНИЮ

Проведенный Российской ассоциацией электронных коммуникаций (РАЭК) в январе 2013 года опрос экспертов (выборка из участников различных отраслевых мероприятий) показал :

75% опрошенных уверены в полезности открытия данных и значительном увеличении их ценности при приведении к сопоставимому формату (т.н. связанные данные, одинаково воспринимаемые разными информационными системами);
46% отметили положительный экономический эффект использования ОД (эти эксперты считают, что создание новых бизнесов на базе этих данных может дать значительный прирост добавленной стоимости и числа рабочих мест);
18% выразили собственный интерес к созданию некоммерческих сервисов на основе ОД;
более 50% считают нужной работу по популяризации открытых данных как среди чиновников, так и среди разработчиков;
84% тех экспертов, которым приходилось сталкиваться с ОД, пожаловались на трудности в их обработке из-за разноформатности и отсутствия единых стандартов обмена данными.

В целом, по мнению экспертов, внедрение системы ОД в России должно привести к:

повышению прозрачности органов государственной власти и реализации концепции «открытого правительства»;
формированию рынка приложений и сервисов;
улучшению инвестиционного климата;
повышению степени участия гражданского общества в формировании и создании общественно-политических институтов;
улучшению качества жизни населения за счет повышения доступности информации.

поставить раскрытие данных даже более приоритетной задачей, нежели создание государственных сервисов;
сформировать перечень данных, которые органы власти обязаны раскрывать в форме ОД;
определить ответственность госслужащих за несвоевременную или неполную публикацию обязательных ОД;
организовать образовательную работу в сфере ОД среди государственных служащих;
включить ОД в обязательные условия технических заданий на государственные
информационные системы;
сформировать законодательство об открытых лицензиях;
способствовать формированию активного спроса на информацию в форме открытых данных со стороны общества, распространять передовой опыт (российский и зарубежный).

Совместно с членами Совета по открытым данным эксперты РАЭК также сформулировали отраслевые потребности, удовлетворение которых создает дополнительные возможности для роста интернет-экономики на основе использования ОД:

определение экономического потенциала рынка;
выявление рыночного спроса на конкретные типы данных;
определение приоритетов в открытии;
устойчивое функционирование уже существующих сервисов и бизнесов, построенных на использовании ОД;
стимулирование стартапов в этой области.

ВОСТРЕБОВАННОСТЬ ДАННЫХ

Анализ международного опыта показывает, что наиболее востребованными рынком являются следующие типы ОД:

1. Среда обитания (географические, экологические, геологические, гидрологические и метеорологические данные).

2. Сведения о федеральных и муниципальных учреждениях и организациях.

3. Транспорт (информация о маршрутах и расписании).

4. Данные государственной статистики.

5. Финансы (финансовый и страховой рынки).

6. Медицина (здравоохранение и санитарная охрана).

7. Научные данные.

Инициированный Открытым правительством опрос, который был проведен на сайте «Эха Москвы» в феврале 2013 года, выявил несколько иной разрез приоритетов в раскрытии данных. Прежде всего, по мнению более четырех тысяч высказавшихся, к ним относятся:

правоохранительная статистика;
исполнение федерального, регионального и муниципального бюджетов;
госслужащие, оштрафованные за нарушение правил размещения госзаказа;
декларации чиновников;
данные управляющих компаний;
данные по результатам ЕГЭ;
сведения о проводимых проверках.

В целом, выявление потребностей и определение соответствующих приоритетов в раскрытии данных является одной из основных задач проекта «ОД».

МИРОВОЙ ОПЫТ

Идеология открытых данных поддерживается крупнейшими государствами мира и международными организациями.

Во многих странах созданы интернет-ресурсы, содержащие единые базы данных органов государственной власти. Например, в Норвегии data.norge.no содержит реестр приложений для мобильных устройств, а также систему новостных оповещений и рассылок. Канадский ресурс open.gc.ca располагает консультационной и дискуссионной платформами, а также методическими рекомендациями по его использованию для повышения открытости госорганов. Британский data.gov.uk включает, наряду с базами данных, раздел блогов и идей для голосования. Индийский india.gov.in структурирован в зависимости от аудитории (госорганы, общество, туристы, бизнес) и содержит информацию по проводимым государством тендерам. Ресурс data.gov в США включает интерактивные базы данных, классификацию баз по штатам, городам, госорганам, а также международные базы (ООН, ОЭСР и др.).

Международно признанными проектами - лидерами в области ОД являются:

проект по открытию картографических данных и систем позиционирования в Австралии;
государственные расходы, рынок труда и недвижимости в Великобритании;
данные финансового, страхового, а также строительного секторов в Дании;
кенийские сервисы, в том числе мобильные, для фермеров: информация о бесплатной медицинской помощи, источниках питьевой воды и др.;
географические и метеорологические данные, а также стимулирование некоммерческих инициатив в области открытых данных в США.

Среди международных организаций и ассоциаций, наиболее вовлеченных в процесс открытия данных и их последующего использования, следовало бы выделить Open Government Partnership, International Budget Partnership, W3C, Всемирный банк, ОЭСР, Open Knowledge Foundation.

В 2013 году соответствующую «Хартию открытых данных» приняли страны - участницы «Большой восьмерки». «Сегодня люди ожидают, что будут иметь возможность доступа к информации, когда и как они хотят. Все чаще это касается правительственных данных. Мы пришли к переломному моменту - пора объявить новую эру», - гласит текст Хартии. А в итоговом коммюнике саммита говорится: «Транспарентность открывает людям возможность контроля за деятельностью правительств и компаний. Мы согласовали основополагающую Хартию по открытым данным в целях предоставления общественности доступа к сведениям о бюджете, а также иной правительственной информации в легкодоступной форме».

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРОЕКТА

Проект «ОД» весьма динамичен в своем развитии, постоянно обновляется за счет новых решений. Сегодня в обсуждении находится ряд идей, которые могли бы добавить проекту новое качество.

Open by default - идея открытости данных «по умолчанию», когда открыто все, а закрывают только по важной причине (например, в режиме государственной тайны). Все данные, которыми владеют госорганы, по определению произведены или приобретены за деньги налогоплательщиков. Кроме того, потенциальные пользователи ОД, включая бизнесменов и IT-девелоперов, точно знают, что именно им нужно, лучше государства.

Распространение идеологии открытых данных на все государственные данные . В понятие госданных в данном случае входят данные государственных и ведомственных информационных систем (ГИС и ВИС соответственно), включая, в частности, данные Счетной палаты, Генеральной прокуратуры, арбитражных судов. Кроме того, эти процессы должны затронуть и крупные национальные инфраструктурные проекты: СМЭВ, ЕСИА, Госуслуги, ЕС НСИ и др.

Создание публичного каталога данных и публичных планов их открытия. Это инструментальное решение сильно помогло бы осуществлению обеих идей представленных выше.

Еще одним полезным инструментальным решением является увязывание финансирования ведомственных программ информатизации с выполнением планов по открытию данных, включая создание соответствующей инфраструктуры. В частности, это важно для сохранения контента, находящегося в технологически устаревших информационных системах и требующего больших трудозатрат для ретроспективного перевода в машиночитаемый вид. Предполагается, что принятие и финансирование программ-2016 уже будут основаны на этом принципе.

Формирование национального стандарта оценки качества наборов ОД, отсутствие которого усложняет создание методических рекомендаций («резиновая линейка»). Одним из возможных вариантов создания такого стандарта является адаптация модели «5 звезд», разработанной «изобретателем Web» Тимом Бернерс-Ли, в которой одна звезда означает web-публикацию данных в любом формате, а пять звезд - публикацию открытых связанных данных.

Сам по себе переход от открытых данных к открытым связанным данным (open linked data) также является важным направлением развития проекта. Это дает возможность разработчикам создавать новые программные приложения на межведомственном, межотраслевом и даже межгосударственном уровне.

Связанные данные - отличный инструмент для добавления к GtB-модели (Government-to-Business, правительство для бизнеса) GtG-модели (Government-to-Government, государство для государства). В этом случае основным бенефициаром открытия данных является сам государственный аппарат, получающий более полную и адекватную информацию о происходящем в его «хозяйстве» и, соответственно, - возможность оптимизации решений.

Использование современных информационных технологий стало привычным. Технологии меняют социум. Выход нового технического устройства на уровень массового потребления, повсеместное использование новой социальной технологии меняет поведение людей, меняет структуру общественных проблем.

Объём ежегодно генерируемой цифровой информации уже перевалил за зеттабайт (примерно 10 в 21 степени байт), т.е. за 1 час создаётся столько же информации, сколько хранится в Библиотеке Конгресса США.

Феномен открытости данных стал возможен благодаря развитию информационных технологий, которые существенно облегчили доступ к Интернет-ресурсам широкого круга пользователей. Концепция открытых данных выходит далеко за рамки прозрачности и отчётности общественных структур. Открытые данные могут превратиться в инструмент социальных изменений. Это открывает новые возможности использования открытых данных в интересах некоммерческих организаций. Однако, как пишет Дэн Сатч (Nominet Trust) в предисловии к обзору под названием «Открытые данные и благотворительные организации» , понимание, использование и публикация открытых данных в третьем секторе по-прежнему пребывает в младенчестве.

Ниже представлен обзор, подготовленный на основе международных публикаций и зарубежной практики. В нем даётся представление о том, что такое открытые данные, в чём их ценность и влияние на общество, а также как именно открывать данные.

Концепция открытых данных

Открытые данные - это данные, которые легко доступны, приспособлены для использования посредством компьютера и которые можно свободно использовать и распространять. Формально, открытыми определены следующие виды данных :

доступные онлайн;
представленные в общепринятом машиночитаемом формате;
не требуют специального разрешения для использования.

Иногда к этому добавляют ещё и «бесплатность» .

Несмотря на простоту сформулированных требований, за каждым из них стоят вполне определённые, строго формализованные положения .

«Доступные онлайн» практически означает, что доступ к данным не должен зависеть от разрешения какого-либо субъекта. Как в библиотеке, вы не сами выбираете книгу с полки, а зависите от сотрудника, который эту книгу вам приносит.

«Машиночитаемый формат» означает, что не нужно специально придумывать средства при использовании данных, достаточно воспользоваться некоторой общедоступной компьютерной программой. Тут необходимо дополнить: именно компьютер должен уметь использовать данные. Такие распространённые форматы, как рисунки (графические файлы) или pdf-файлы для этого не подходят. Эти форматы удобны, чтобы показать данные пользователю на экране компьютера, т.е. для визуализации, но для их обработки требуется применение специальных алгоритмов и программ.

Пункт «Специальное разрешение для использования » имеет свои нюансы. Полная свобода пользования открытыми данными предоставляется т.н. лицензией Creative Commons. Но она не единственная. Другие варианты налагают на пользователя ограничения, связанные с правом распространять данные или использовать их только для своих нужд или распространять преобразованные данные.

Что значит – открыть данные?

Открытие данных – не такой простой процесс, как может показаться. Выложить данные в Интернет - нетрудно и доступно почти любой организации, но это не делает данные открытыми.

А если вы всерьёз задумаетесь над тем, чтобы сделать это с максимальным социальным эффектом, то потребуется профессиональная помощь. Как минимум, нужно будет определиться со структурой и форматом, переструктурировать и переформатировать имеющиеся данные.

А чтобы улучшить вторичное использование данных, сделать их автоматически обнаруживаемыми и обрабатываемыми другими приложениями, потребуется привлекать веб-программиста, что представляет трудность для небольших организаций. В этой связи сейчас появляются не только программные продукты, облегчающие этот процесс, но и специализированные НКО и коммерческие организации, предоставляющие такой сервис.

В сети можно найти много руководств, примеров и рекомендаций. Например, Фонд «Открытые знания» (Open Knowledge Foundation) системно занимается продвижением тематики открытых данных (в широком смысле), на его сайте можно найти много полезных ресурсов.

Собственно, планируя сбор данных, уже нужно знать – собираетесь ли вы делать их открытыми? И если да, то предусматривать это в последующих процедурах.

Организации, открывающие данные, сталкиваются с рядом технологических проблем:

Использование подходящих инструментов хранения, доступа и обработки данных. Большие массивы данных или сложно структурированные наборы неудобно обрабатывать такими популярными офисными программами, как Word и Excel.
Качество описания данных и проверка источников требует специальных усилий и опыта. В противном случае конечный пользователь будет получать не те данные, которые ожидал (иногда даже не заметив этого).
Качество данных и управление данными – любая публикация данных подразумевает ответственность.

Открытие данных предъявляет повышенные требования к организации, публикующей открытые данные, а соответственно, сопряжено с рядом организационных сложностей:

Культура данных: специфическое отношение к данным как к важному и реально используемому ресурсу, а не побочному или вспомогательному эффекту деятельности.
Организационное развитие и грамотность: уровень развития организации можно измерять по её работе с данными. Не нужно думать, что все сотрудники готовы качественно работать с данными.
Стратегия, руководство и менеджмент: открытие данных - это не просто дополнительная услуга обществу, а отдельное направление деятельности, согласующееся с миссией организации.
Управление процессом открытия данных должно быть продумано, спланировано, обеспечено всеми необходимыми ресурсами.
Лицензирование: чёткое понимание того, насколько правомерно использование чужих данных и обозначение прав на использование публикуемых вами данных, особенно, если имеются ограничения.
Использование и предоставление данных возлагает дополнительную ответственность. Открывая данные, вы становитесь субъектом дополнительных правовых отношений.

Отдельные темы - обеспечение юридической защиты данных, защиты персональных данных и техническая защита данных – требуют технической и организационной готовности и зрелости НКО.

Эти сложности могут смутить тех, кто не привык работать с данными. Тем не менее следование несложным рекомендациям необходимо, чтобы Интернет не превратился из полезного хранилища данных в их «помойку».

Тим Бернерс-Ли предложил шкалу оценки открытости данных . Выложенные в интернете массивы оцениваются по 5-балльной шкале - от просто, кое-как выложенных, но вполне пригодных для свободного использования данных до систем, которые позволяют другим пользователям подключать свои данные так, что они становятся частью общего массива с удобным интерфейсом для пользователя. Характерно, что предложенные качественные характеристики совсем не подразумевают, что надо стремиться к наивысшей (пятой) степени открытости. У всех степеней есть свои плюсы и минусы. Создаваемая система должна быть такой, чтобы эффективно решать те задачи, которые ей адресованы. Т.е. нужно выбирать не самый развитый, а самый подходящий Вам инструмент.

Насколько открыты данные и насколько значима ценность открытости?

Нельзя сказать, чтобы данные мало открывались или организации не пользовались открытыми данными. Примеров использования открытых данных множество. Но большинство авторов нет-нет, да и упоминает, что мы далеко не исчерпываем имеющийся потенциал. Не будет преувеличением сказать, что мир был бы другим, если бы последние десять лет все, кто контролирует хоть какие-то данные, сделали бы их открытыми, легко доступными для других.

В некоммерческом секторе картина гораздо беднее, чем в других, что отмечается многими наблюдателями и исследователями .

На рисунке ниже показано соотношение всех доступных данных , согласно исследованию МакКинзи.

При этом правительства более, чем 40 стран мира создали специализированные порталы открытых данных. Только в США насчитывается 90 тысяч массивов открытых данных, опубликованных органами власти, а во всех странах их насчитывается более миллиона.

Как бы ни были велики эти показатели, они показывают, что «открытые данные» не так уж и широко используются. Например, открытые данные публикуются не более, чем пятой частью национальных правительств, а посещаемость таких сайтов в разы уступает количеству просмотров выложенных в Интернете видео.

Данные по некоммерческому сектору отсутствуют, но они составляют мизер от того, что делают правительства.

Оценки экономического эффекта открытия данных ,видимо, не сильно вдохновляют держателей данных. Стимулы открытия данных проявляются слабо в обществах, где субъекты не испытывают достаточного внешнего «давления», заставляющего их действовать более эффективно. Это относится и к структурам власти (в развитых демократиях они испытывают постоянный общественный контроль и сильное политическое давление), и к некоммерческим организациям (контроль доноров, включая органы власти, независимых общественных групп). И это относится не только к открытости данных, но и к любым новым технологиям, инновациям. «Открытые данные» - это один из приёмов повышения эффективности деятельности за счёт применения современных информационных технологий.

Основные преимущества , которые создаются благодаря использованию открытых данных :

Обеспечение большей информированности и прозрачности, лучшее понимание возможностей выбора для индивидуальных потребителей и компаний, что затрудняет мошенничество и снижает риски.
Обеспечение сведений для сравнения при тестировании и апробации новых возможностей и формирования стандартов.
Адресное обеспечение потребителей за счёт более точного понимания их предпочтений и сегментирования.
Повышение оперативности и качества, расширение выбора и углубление понимания в процессах принятия решений.
Содействие инновациям и оптимизации процессов за счёт улучшения оценки вариантов.

Для некоммерческих организаций вполне подойдут следующие аргументы в пользу открытых данных :

Лучшее понимание, что происходит, каковы потребности сообщества.
Повышение эффективности деятельности.
Улучшение понимания социальных результатов и удалённых эффектов.

К этому можно добавить ещё некоторые соображения относительно важности открытия данных в современном мире.

Первое связано с такими понятиями, как «экономика знаний» и «креативная экономика». В наши дни знания и идеи стали предметом рыночных отношений. Ещё недавно заинтересованные лица гонялись за информацией - чем больше знаешь, тем имеешь более выигрышное положение в любом деле. В значительной степени это справедливо и сейчас. И у людей, и у корпораций есть немало оснований скрывать данные, не делиться ими. Но уже сейчас можно видеть смещение: всё большую ценность имеет не информированность, а идеи, понимание того, как решать ту или иную проблему. Т.е. монетизируются не столько сами данные, сколько инновации, синергия и сотрудничество, основанные на доступе к данным. Не договариваясь об открытии данных с другими, проигрывает всё общество и каждый в отдельности. Выгоднее открывать данные в свободный доступ. Это работает ещё и потому, что существует много источников данных, и они в любом случае станут общим достоянием, тогда как сокрытие данных не даёт преимуществ. Гораздо лучше открывать данные осмысленно, чтобы иметь возможность извлекать преимущества из этого, а не из того, что вы знаете больше, чем другие.

Расширение общественного движения за открытость данных представляет собой коалицию не только гражданских и некоммерческих организаций, оно получает поддержку благодаря тому, что в этом всё больше заинтересованы рыночные структуры, которые «делают деньги» на открытых данных.

Открытые данные и сообщество

Развитие информационного пространства связано не только с насыщением его данными и массовостью доступа. Наиболее важным фактором развития становится то, что каждый участник становится источником данных. «Сеть пользователей» уже давно превратилась в «сеть данных». Именно в этом суть того, что именуется Web 2.0. Получается, что чем больше участников, тем больше данных, в свою очередь это привлекает ещё больше участников. По известному закону Мэткалфа , , полезность сети пропорциональна квадрату количества участников этой сети. Сейчас отмечается новый этап развития: создаваемое для Интернета программное обеспечение автоматически организует любую информацию, поступающую в сеть, в структурированные данные. Имеющиеся собрания текстов - это уже не просто «куча контента». Любое сообщение (например, в Википедии) включается в базу данных и его можно легко подключить к другим ресурсам. Т.е. входящий поток текстов превращается в открытые данные независимо от участников.

Объединение индивидуальных массивов данных в общий массив при правильном подходе даёт синергетический эффект - каждый участник получает от объединённого массива намного больше того, что в него вкладывает. Тем не менее, само собой это не получается. Создание объединённого массива нужно планировать, о нём нужно договариваться, его нужно организовывать и нужно достичь «критической массы», после чего наращивание полезности происходит автоматически и с лихвой оправдывает начальные вложения.

Создание объединённых систем открытых данных - особая задача, которая комбинирует решение технических вопросов и решение задач консолидации сообщества. И эти задачи неразрывны. Если есть сообщество, то можно ожидать успеха (в том смысле, что созданная система будет генерировать высокую общественную полезность данных) в построении общей системы данных.

С другой стороны, наличие хорошего открытого массива данных в значительной мере способствует формированию сообщества, т.е. общественная значимость информационного ресурса привлекает больше участников. Чтобы правильно спланировать оба процесса, и чтобы они дополняли друг друга, нужно специально анализировать ситуацию.

Систему открытых данных сравнивают с экосистемой. Здесь тоже много разнородных игроков со своими запросами, интересами, возможностями и связями между ними. Задача открытия данных не сводится к выкладыванию данных на некоторый сайт в Интернете. Задача – смоделировать сначала саму экосистему (в частности, «просчитать» сетевой эффект) и на основе этой модели решать все технические вопросы. Только в этом случае данные действительно работают на сообщество, генерируют добавленную социальную ценность.

Особо отмечается роль стандартов. Они важны при выборе форматов данных и их описаний. Следование стандартам сокращает путь пользователя к опубликованным данным, не требует много времени, чтобы разобраться, как устроены данные и как их использовать имеющимися в его распоряжении средствами.

При этом по многим вопросам стандартов ещё не выработано, что осложняет задачу.

Как и всякое другое общественное явление, открытые данные несут в себе некоторые угрозы и риски для сообщества. Это особенно проявляется сейчас, когда ещё не накоплено достаточного опыта для регулирования и стандартизации. Безусловно, самым критичным и постоянно будоражащим общественное мнение вопросом представляется баланс использования доступных данных в интересах обеспечения общественной безопасности и одновременное ограничение в интересах защиты личности. Пока продвижение идет от скандала к скандалу в поисках «золотой середины». Скорее всего, спецслужбы будут постепенно расширять свои права использования данных, а для граждан будут вводиться всё новые ограничения.

Основные риски открытых данных для людей заключаются в следующем:

нарушение права на частную жизнь при открытии персональной информации;
личная безопасность, связанная с недостаточной защитой данных;
безопасность в общественных местах при том, что открытые данные могут быть использованы и в антиобщественных целях.

Для организаций выделяют тоже 3 типа рисков:

нарушение конфиденциальности при действиях в условиях большей прозрачности;
повышение ответственности и наказания в случае утечек и других нарушений из-за неэффективной защиты данных;
коммерческие потери при нарушении прав на интеллектуальную собственность из-за отсутствия адекватного регулирования и системы предотвращения незаконного использования данных.

Проблемы здесь только нарастают, заставляя и частных субъектов, и правительства увеличивать расходы на безопасность в виртуальном пространстве.

Открытие правительственных данных для НКО

Данные исследований и данные правительства традиционно рассматриваются как первые кандидаты на открытие. Прежде всего, это связано с тем, что эти данные формируются на средства бюджета, поэтому «принадлежат всем». Сейчас этот постулат подкрепляется экономической выгодой, полезностью для общественного прогресса, потому что в последние годы существенно расширились и удешевились возможности обеспечения доступа к данным, их стало много и проще извлекать из них общественную пользу.

Давление на правительства определяется ещё и требованием прозрачности. Открытие данных - это важный элемент обеспечения прозрачности власти, гарантии обоснованности и эффективности общественной политики. В этом смысле наибольший интерес представляют именно те данные, которые не просто информируют о ситуации, а которые позволяют оценивать деятельность властей. Т.е. выделяются данные «открытого правительства» и «данные, открытые правительством». Первые важны для оценки самого правительства. Вторые – для экономики знаний, как общественный ресурс.

Специальные усилия по открытию данных правительствами - относительно недавняя история. Например, в США и Великобритании специальные порталы появились только в 2009 и 2010 годах.

Например, в Израиле процесс открытости бюджета начался с 2010 года, после перепалки между правительством и пожарной службой. После очередного крупного лесного пожара пожарники объяснили свою беспомощность хроническим недофинансированием. Правительство с этим не согласилось. Общественность не могла разобраться в этом вопросе из-за недоступности чёткой бюджетной информации. Приведение в порядок бюджетной информации только на текущий финансовый год потребовало немало усилий. Но эта открытость тут же выявила, что исходный бюджет вследствие многочисленных поправок за год изменился на 13%. Стало ясно, что с управлением бюджетными ресурсами далеко не всё в порядке. Тогда правительство запросило бюджетную информацию за несколько предыдущих лет. Но тут выяснилось, что она доступна только в совершенно неподходящем для анализа формате. Тогда была создана специальная Интернет-платформа, через которую правительство обратилось к гражданам помочь оцифровать бюджетные данные. Всё это привело к появлению в 2014 году хорошего сайта, где визуализированы бюджетные данные.

Нельзя сказать, что бюджетная информация была закрыта для израильтян до этого. Но она была доступна в «неудобном для понимания» виде, поэтому и не обсуждалась. Открытие данных вовлекает граждан в обсуждение и принятие решений на совершенно другом уровне.

История открытия бюджетных данных в Израиле интересна ещё и выводом, который сформулировал главный специалист этого процесса Машон Зер-Авив (Mushon Zer-Aviv): «Чем больше ты расширяешь доступ, тем глубже становится кроличья нора» . Открытие данных повышает спрос на новые данные. Открытие данных отвечает на многие вопросы, но ставит ещё больше новых. Планируя открытие данных, нужно отдавать себе отчёт в том, что оно не ограничится одним действием.

Публикация данных в удобном формате позволяет также правительству исправлять ошибки в своих данных. Они обнаруживаются практически всегда, когда открываются какие-либо данные.

4 основные функции власти в содействии открытости данных:

Как субъект политики и законодатель , власть регулирует использование данных, устанавливает стандарты качества и форматов данных, обеспечивает права собственности и защиту персональных сведений.
Как поставщик данных , власти собирают информацию, публикуют данные в электронном виде (т.е. делают их открытыми), способствуют повышению качества данных.
Как пользователь , власть использует открытые данные в процессах принятия решений и отчётности, управлении общественными ресурсами.
Как влиятельный субъект , власть способствует формированию культуры данных, выступает примером и стимулирует других общественных субъектов.

Нет сомнения в том, что власть - самый крупный потребитель и поставщик общественных данных. Власти постоянно находятся под сильным политическим давлением и открытие данных - очень удобный инструмент обоснования своей политики.

Главный мотив открытия данных органами власти - сокращение бюджетных расходов. Если невозможно помочь обществу путём бюджетного финансирования, то можно предоставлять данные. Это дешевле, но даёт не меньший эффект, если его выразить в деньгах. Бюджетная экономия за счёт открытых данных возможна также потому, что в странах с относительно небольшой долей государства в социальной сфере органы власти выступают не поставщиками услуг населению, а заказчиками. Конечными исполнителями при этом по большей части выступают некоммерческие организации. Органы власти заинтересованы снижать цену заказа без снижения качества и объёмов услуг, поэтому они заинтересованы повышать свою информированность (как потребители). В свою очередь, НКО заинтересованы иметь данные для того, чтобы получать государственные заказы. Обе стороны заинтересованы в том, чтобы доказывать свою эффективность.

Вот пример из британской жизни – как данные Министерства юстиции используются некоммерческим сектором. Это тот случай, когда заинтересованы обе стороны .

НКО работает с правонарушителями, стремясь снизить уровень рецидивов. НКО предоставляет министерству списки подопечных своих программ, а министерство по своей закрытой базе данных вычисляет некоторые статистические характеристики по выборке, близкой к той, которая указана НКО. Тем самым НКО может сравнить свои результаты со средними показателями по стране.

Открыть сами данные министерство не может, но эти данные важны для вычисления эффективности услуг НКО. Большинство НКО финансируются из бюджета, поэтому заинтересованы обе стороны. Чтобы не предоставлять конфиденциальную информацию, министерство создало отдел - Justice Data Lab - который осуществляет по запросам НКО необходимые вычисления. НКО получают не данные, а результаты расчётов. Сервис бесплатный.

Этот пример можно лишь условно отнести к «открытым данным», скорее – механизм открытых данных заменяется другой услугой, но выполняет почти ту же функцию. Обычно потребителю данных нужны не сами данные, а результаты их некоторого анализа. Пример показывает, что таким образом можно преодолеть ситуацию «мы не можем открыть данные, поскольку в них конфиденциальная персональная информация».

Интересно также, что при коммуникациях с органами власти НКО должны пользоваться специальным адресом электронной почты, который наделён повышенным уровнем безопасности.

При обработке данных главное - статистическая значимость предоставляемой министерством информации, поэтому можно предположить, что в соответствующем отделе министерства работают специалисты по математической статистике.

Одного лишь факта, что открытые данные - это полезно для общества, недостаточно, чтобы данные активно публиковались в удобной форме. Требуется прямая заинтересованность (если не выгода) всех сторон, от которых зависит, что открывать.

Второй аргумент в пользу открытия данных властью сводится к тому, что в демократических обществах уже давно развиваются механизмы гражданского участия в принятии решений. Это стимулируется необходимостью обоснования политики, а также пониманием того, что это действительно улучшает решения, повышает эффективность на этапе внедрения. В этой связи предпринимаются усилия и для того, чтобы активная и заинтересованная часть общественности была проинформирована не хуже самого правительства.

Третий мотив - понимание того, что свобода информации - это важный фактор общественного прогресса. Это один из тех случаев, когда права человека влияют на благосостояние. В либеральных общественно-политических системах основная роль власти - создавать условия для того, чтобы общество эффективно справлялось с общественными проблемами без вмешательства правительства. Для этого необходимо повышать информированность, максимально снимать любые ограничения. Ещё недавно распространение общественно важной информации было уделом только СМИ. С развитием Интернета и средств коммуникации инструментарий донесения информации расширился.

Сотрудничество власти с некоммерческим сектором по проблемам открытых данных связано прежде всего с выработкой стандартов качества, доступности, безопасного использования, а также с продвижением и финансированием повышения квалификации различных субъектов, работающих с данными.

Хотя органы власти во всех странах располагают наибольшими объёмами потенциально общественно полезной информации, необходимо задуматься относительно политики (стратегии) открытия этих данных, чего нельзя сделать одномоментно и на что тоже требуются ресурсы. Самое главное, что никто не может дать гарантий, что накопленные в предыдущих политических поколениях данные, достаточно точны. Всегда есть опасение, что публикация этих «выдуманных» данных нанесёт вред обществу . Ведь, официально опубликованные данные пользуются наибольшим доверием.

Активные и грамотные действия власти по раскрытию данных базируются на комбинации экономической полезности открываемых данных, социальном эффекте и политической мотивации. Это даёт основания для оценки как конкретного массива открытых данных, так и для формирования политики открытия.

В странах с развитой демократией политика и действия власти в любом случае определяются условиями высокой зависимости от групп общественных интересов. Это распространяется и на развитие систем открытых данных. В странах, где механизмы гражданского участия развиты слабо, усилия правительства по открытию данных будут смещены в пользу решения политических задач. В этом случае правительство будет склонно отчитываться «валовыми» показателями - сколько массивов данных и в каких объёмах открыто. Там, где политическая участь сильно зависит от благосостояния граждан, открытие данных строится, исходя из решения общественных проблем, а оценка и планирование открытия данных публичными структурами определяется общественным благом.

В развитых странах приоритет отдаётся тем данным, открытие которых имеет наибольший социально-экономический потенциал. Простые алгоритмы оценки для этого не так сложно разработать. В менее развитых странах правительства публикуют то, что наиболее готово (потому что не сильно затратно) и что не угрожает власти ни политически, ни экономически. В этой связи было бы правильно и честно, на правительственных порталах открытых данных в каталогах указывать планируемые экономические и социальные эффекты от публикации, а затем оценивать реальный эффект.

Но важнейшим источником для формирования таких приоритетов должно быть само общество. Гражданские общественные организации и ассоциации, представляющие интересы общественных групп, могли бы формировать чёткий и обоснованный запрос на то, какие данные следует открывать в первую очередь, которые больше всего помогли бы социальной эффективности соответствующих общественных институтов.

В России правительства и органы власти публикуют много полезной информации, но, как указывают наблюдатели , - это не открытые данные. Компьютерный доступ к ним осложнён.

Официальная политика заслуживает особого рассмотрения и обсуждения. В официальных бумагах и заявлениях можно увидеть, что и как открывается, но с ходу невозможно понять, почему именно это и как принимаются решения по этому вопросу. План и мероприятия понятны, а политика в этой сфере - нет.

Российский эксперт Иван Бегтин разъясняет разницу в подходах к построению этой политики. Эффективный подход, когда правительство делает данные открытыми (что не очень дорого), а интерфейс изготавливается частными компаниями. Они делают приложения, благодаря которым открытые данные становятся массово используемыми данными, а потому и их открытость приобретает социальное измерение, полезность. Данные начинают «работать», а не просто «быть открытыми».

Это, кстати, полезное основание для оценки - стремиться надо не к открытости данных, а к тому, чтобы они работали на общество. И оценивать не по количеству и объёмам открытых массивов, а потому, какой общественный эффект, добавленную стоимость они производят.

Другой подход, который характерен для России, — тратить деньги (госзаказ) на производство приложений. Это не даёт возможности развиваться рынку, а бесплатные приложения не используются.

В целом, можно заключить, что официальные структуры пока специально не озабочены «обслуживанием» некоммерческого сектора. Они открывают данные либо механически, выполняя некоторый план, установленный для ведомства. Либо они стремятся обеспечить как можно больше данных для решения некоторой общественной проблемы, тогда публикуемые данные адресованы всем, кто ею занимается.

Замечено также, что главными пользователями правительственных открытых данных являются сами сотрудники правительственных структур.

Открытый обмен данными между НКО

Для НКО открытые данные - это часть информационного пространства, в котором осуществляется их деятельность. Здесь они выступают и как потребители открытых информационных ресурсов, и как потенциальные поставщики данных в открытый доступ. Независимо от желания организации, они оказываются в новой реальности, избежать которую не удастся. Наиболее продвинутые организации будут активно использовать эти новые возможности и, тем самым, усилят свои лидерские позиции. Отказ от использования открытых данных пока не сильно сказывается на потенциале организации, но очень скоро это будет заметным, и они сами будут ощущать отставание по многим важным параметрам качества услуг и ресурсного обеспечения.

Основной интерес НКО к открытым данным определяется тем, что открытые данные предоставляют дополнительные возможности генерировать социальную ценность (social value).

Другой важный фактор вытекает из характерных особенностей некоммерческого сектора, само существование которого объясняется информационной асимметрией, невозможностью в ряде обстоятельств установить справедливую рыночную цену и ограниченными возможностями вовлечения в принятие решений именно представителей тех социальных групп, ради которых и осуществляются социальные проекты (например, разного рода маргинальные группы). Наполненное информационное пространство позволяет решать именно эти проблемы, открытые данные представляют собой эффективный инструмент, оправдывающий деятельность некоммерческого сектора и обеспечивающий эффективную мобилизацию общественных ресурсов на решение общих проблем.

Отмечается также, что в открытых данных в первую очередь заинтересованы именно небольшие НКО. Возможно, третий сектор более активно продвигал эту тему, если бы все организации были крупными. Крупные организации имеют ресурсы, чтобы самостоятельно обеспечивать себя необходимыми данными и обосновывать свою деятельность перед донорами и обществом. Для небольших организаций, которых большинство даже в тех странах, где некоммерческий сектор считается хорошо развитым, качественная информационная поддержка и обоснование требуют непосильных расходов. Открытые данные компенсируют нехватку ресурсов.

принцип понятности - представление целей, задач, планов и результатов деятельности федеральных органов исполнительной власти в форме, обеспечивающей простое и доступное восприятие обществом информации о деятельности указанных органов власти;

принцип вовлеченности гражданского общества - обеспечение возможности участия граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества в разработке и реализации управленческих решений с целью учета их мнений и приоритетов, а также создания системы постоянного информирования и диалога;

принцип подотчетности - раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о своей деятельности с учетом запросов и приоритетов гражданского общества, обеспечивая возможность осуществления гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти.

Для соблюдения принципов открытости федеральным органам исполнительной власти необходимо решить следующие задачи:

обеспечивать предоставление в понятной и доступной форме полной и достоверной информации о целях, задачах, планах деятельности федеральных органов исполнительной власти на 2013 - 2018 годы и ходе их исполнения;

обеспечивать полноту, достоверность, объективность и своевременность предоставления информации о своей деятельности, подлежащей раскрытию в обязательном порядке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, предоставляемой по запросам граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества;

совершенствовать технологии предоставления и разъяснения информации путем расширения способов и форм ее получения разными пользователями и группами пользователей, обеспечивая при этом возможность выбора удобного формата, доступность, простоту, понятность и визуализацию предоставленной информации;

повышать доступность открытых государственных данных для использования гражданами, общественными объединениями и предпринимательским сообществом, в том числе для повторного использования, обеспечивая свободный доступ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") к открытым данным, содержащимся в информационных системах федеральных органов исполнительной власти, без каких-либо ограничений на их безопасное использование;

совершенствовать процессы публикации и инфраструктуру открытия данных, определяя приоритеты их формирования и раскрытия с учетом их ценности для общества и затрат на открытие, в том числе на основе обратной связи с пользователями, выявляя и распространяя передовой опыт раскрытия государственных данных, повышая качество опубликованных данных, переводя их в более удобные форматы, добавляя описания (классификацию) и интегрируя (связывая) данные из разных наборов;

внедрять процессы и инфраструктуру, в том числе электронные сервисы и услуги, для проведения публичных онлайн-консультаций с гражданами и организациями, а также осуществлять онлайн-информирование, обслуживание и предоставление информации о деятельности федерального органа исполнительной власти, одновременно упрощая способы взаимодействия с гражданским обществом;

обеспечивать объективность, непредвзятость и публичность процедур формирования общественных, экспертных и консультативных советов (комиссий , рабочих групп), создаваемых при федеральных органах исполнительной власти, наделять их необходимыми полномочиями, учитывать мнение этих советов при принятии решений;

формировать и развивать действенные механизмы оперативного реагирования на обращения граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества по существу поставленных в обращениях вопросов;

совершенствовать формы, методы и способы работы со средствами массовой информации, социальными сетями и форумами в сети "Интернет".

IV. Механизмы (инструменты) реализации принципов открытости

Реализация принципов открытости осуществляется путем применения соответствующих основных механизмов (инструментов), постоянное совершенствование которых позволит реализовать поступательное движение к обеспечению открытости федеральных органов исполнительной власти. К основным механизмам (инструментам) реализации принципов открытости федеральных органов исполнительной власти (далее - основные механизмы (инструменты) открытости) относятся:

реализация принципа информационной открытости федерального органа исполнительной власти;

обеспечение работы с открытыми данными;

обеспечение понятности нормативно-правового регулирования, государственной политики и программ, разрабатываемых (реализуемых) федеральными органами исполнительной власти;

принятие плана деятельности и ежегодной публичной декларации целей и задач федеральных органов исполнительной власти, их общественное обсуждение и экспертное сопровождение;

формирование публичной отчетности федерального органа исполнительной власти;

информирование о работе с обращениями граждан и организаций;

организация работы с референтными группами;

взаимодействие федерального органа исполнительной власти с общественным советом;

организация работы пресс-службы федерального органа исполнительной власти;

организация независимой антикоррупционной экспертизы и общественного мониторинга правоприменения.

Механизмы (инструменты) открытости внедряются федеральными органами исполнительной власти с учетом методических рекомендаций по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденных 26 декабря 2013 г. Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства (далее - Комиссия).

Перечень механизмов (инструментов) открытости не является исчерпывающим и может дополняться в установленном порядке по итогам обобщения лучшей практики в области обеспечения открытости государственного управления, а также по усмотрению федеральных органов исполнительной власти при внедрении в своей деятельности принципов открытости.

Для того чтобы обеспечить эффективную реализацию принципов открытости и выполнение задач по повышению уровня открытости, предусмотренных Концепцией, федеральными органами исполнительной власти с учетом принятых нормативных правовых актов и решений Комиссии будут утверждаться ведомственные планы реализации Концепции (далее - ведомственный план).

В ведомственных планах будут определяться основные направления в области повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти, мероприятия, направленные на совершенствование механизмов (инструментов) открытости, конкретные целевые показатели эффективности их реализации, а также ответственные должностные лица.

Ведомственные планы будут утверждаться руководителями федеральных органов исполнительной власти и размещаться на официальных сайтах в сети "Интернет". Разработка ведомственного плана осуществляется с учетом результатов мониторинга текущего состояния уровня открытости, проводимого в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Комиссией 26 декабря 2013 г., и при необходимости с привлечением общественного совета, заинтересованных референтных групп и экспертов.

V. Система мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти

В целях информирования федеральных органов исполнительной власти, Правительства Российской Федерации и гражданского общества о ходе реализации Концепции предполагается создание системы мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, включающей в себя:

самообследование (самоанализ) федеральными органами исполнительной власти достигнутых результатов по внедрению и развитию механизмов (инструментов) открытости;

экспертную оценку эффективности внедрения федеральными органами исполнительной власти механизмов (инструментов) открытости и соответствия их деятельности принципам, целям и задачам, предусмотренным Концепцией;

социологические исследования по изучению удовлетворенности граждан и (или) референтных групп уровнем открытости федеральных органов исполнительной власти.

Мониторинг открытости федеральных органов исполнительной власти будет проводиться Комиссией не реже одного раза в год в соответствии с методикой мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти.

По результатам такого мониторинга Министр Российской Федерации, заместитель председателя Комиссии будет представлять в Правительство Российской Федерации ежегодный доклад об открытости федеральных органов исполнительной власти.

VI. Ресурсное обеспечение реализации Концепции

Ресурсное обеспечение реализации Концепции включает в себя меры по нормативно-методическому, информационно-аналитическому и кадровому обеспечению ее реализации, а также работу по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере формирования системы "Открытое правительство".

Нормативно-методическое обеспечение предполагает разработку и принятие нормативно-методических и информационно-справочных документов, в том числе в рамках деятельности Комиссии.

Информационно-аналитическое обеспечение включает в себя:

организацию и реализацию мер по общественному обсуждению, экспертному сопровождению, обмену лучшей практикой повышения уровня открытости федеральных органов исполнительной власти в рамках деятельности Комиссии;

формирование и развитие на официальном сайте открытого правительства информационно-аналитических ресурсов по интерактивному представлению отчетов федеральных органов исполнительной власти по результатам самообследования (самоанализа), а также по созданию "библиотеки лучшей практики открытости федеральных органов исполнительной власти".

Кадровое обеспечение предусматривает:

формирование культуры открытости федеральных органов исполнительной власти, заключающейся в том, чтобы любое предпринятое ими в рамках своей ежедневной деятельности действие максимально соответствовало принципам открытости;

определение в федеральных органах исполнительной власти заместителя руководителя федерального органа исполнительной власти, ответственного за реализацию ведомственного плана и мероприятий, предусмотренных Концепцией.

Реализация Концепции будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти в рамках установленных полномочий и бюджетных ассигнований, предусмотренных им федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период на руководство и управление в сфере установленных функций.

Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти при реализации принципов открытости будет осуществляться Комиссией.